Socialt udsatte mennesker klager for lidt - og det går ud over deres retssikkerhed

Rådet for Socialt Udsatte har de seneste år indhentet viden om socialt udsatte menneskers adgang til og brug af klagesystemet. Formålet har været dels at identificere de barrierer, socialt udsatte mennesker oplever, men også at identificere deres egne løsningsforslag til, hvordan flere kan overskue at klage.  

Rådets rapport om Socialt udsattes brug af klagesystemet fra 2020 kortlægger barrierer, der påvirker socialt udsatte menneskers brug af klagesystemet (se metode i rapportens kapitel 2). Rapportens konklusion er, at der er en del bureaukratiske barrierer, men at mange også handler om kommunikation og tillid.

På baggrund af rapportens konklusioner har rådet i samarbejde med Faxe Kommune og Faxe Kommunes udsatteråd i 2021-2022 gennemført en lokal deltagelsesproces. Her er det undersøgt, hvad der går galt i dialogen mellem socialt udsatte mennesker og kommunale medarbejdere, som har indvirkning på, at der ikke klages over afslag. Processens resultat er konkrete forbedringsforslag fra socialt udsatte mennesker i Faxe, som kommunen og udsatterådet arbejder videre med.

Desuden har rådet i 2022 på bestilling af Ankestyrelsen gennemført en deltagelsesproces for at kortlægge, hvad Ankestyrelsen kan gøre anderledes for at få klageprocenten op.

Processens resultat er en række anbefalinger – fx at der er behov for systematisk visuel information om klageprocessen ved afslag.

Her kan du se Ankestyrelsens videoer og infografikker.

Når rådet laver deltagelsesprocesser tages der udgangspunkt i de syv principper for god involvering og deltagelse, der indgår i det litteraturstudie, som SUS har udarbejdet for rådet i 2021.

I denne artikel redegøres først for Ankestyrelsens omgørelsesprocenter. Derefter beskrives de barrierer, mennesker i social udsathed møder i klagesystemet og til slut fremlægges Rådet for Socialt Udsattes konkrete anbefalinger til, hvordan klageadgangen og dermed retssikkerheden for socialt udsatte mennesker kan forbedres.

Omgørelsesprocenten er høj

En rapport fra Advokatrådet fra 2020 viser, at der bliver klaget otte gange så ofte i handicapsager (merudgifter) som i sager om behandling af fx stofbrug. Dette er på trods af, at andelen af fejl i de to typer af sager er lige stor. At socialt udsatte mennesker i meget ringe grad klager over afslag, betyder, at de afslag kommunerne giver ved en fejl ikke opdages, og at socialt udsatte mennesker ikke får den hjælp, de har brug for og ret til.

Når en borger klager, bliver relativt mange afgørelser på paragraffer i serviceloven omgjort efter Ankestyrelsens behandling. Det viser tal fra Ankestyrelsen, som man kan se i tabel 1.

Tænketanken Justitia har i 2022 desuden udgivet en analyse af kommunernes omgørelsesprocenter, der viser, at de generelt har ligget højt mellem 2014 og 2021. Mellem 2014 og 2019 er omgørelsesprocenten på landsplan steget fra 24,2 procent til 32,5 procent. Mellem 2019 og 2021 er den faldet til 26,1 procent.

Når man med rimelig stor sikkerhed kan sige, at barrierer i systemet ofte forhindrer socialt udsatte mennesker i at klage, og at omgørelsesprocenten ligger højt, så betyder det, at retssikkerheden for socialt udsatte mennesker er udfordret.

Justitia beskriver i deres analyse bekymringen for retssikkerheden på området således:

- Selvom rapportens data ikke kan give et fyldestgørende billede af retssikkerheden i de enkelte kommuner, må den nødvendigvis give anledning til bekymringer om, hvorvidt borgernes retssikkerhed ligger på et tilfredsstillende niveau i alle kommuner.

Barrierer i klageadgangen

Svært forståelig kommunikation

En af de barrierer, der viser sig både i Rådet for Socialt Udsattes rapport og i de to samarbejder med Faxe Kommune og Ankestyrelsen, er, at afgørelser - og kommunikationen generelt - fra kommunerne kan være svær at forstå.

En myndighed kan give besked om en afgørelse enten skriftligt eller mundtligt, men i begge tilfælde er det langt fra sikkert, at borgeren forstår indholdet. Det kan betyde, at borgere ikke ved, at der er tale om en decideret afgørelse, at de kan klage over den, og hvordan man klager.

I Rådet for Socialt Udsattes klagerapport opsummeres barrieren sådan:

- Det er hæmmende for borgernes muligheder for at klage, hvis de ikke modtager en forståelig afgørelse, og hvis de ikke er i stand til at genskabe indholdet af og begrundelsen for afgørelsen i det tilfælde, de skal formulere en klage.

Selv når det står klart, at der er tale om en afgørelse, kan det stadig være svært for mange at forstå en kompliceret juridisk afgørelse, og derfor opgiver nogle at klage. Som en af de socialt udsatte mennesker, der deltog i rådets projekt med Ankestyrelsen udtrykker det:

- Når man ved, at alt kommer til at foregå på jurasprog og med paragraffer, og man ved, at man ikke kan forstå noget af det, så opgiver man på forhånd at forsøge at klage.

En anden deltager fra samme proces beskriver sin oplevelse sådan:

- Jeg har hjulpet en kammerat med at indsende en klage. Det var en hård og lang kamp. Min kammerat var ordblind, så det var ikke nemt at komme igennem med hverken klagen eller forstå afgørelsen. Jeg sad med en ordbog, men for dem, der har vanskeligheder, bliver det for besværligt. Og så giver man bare op til sidst.

Barrieren kan også komme til udtryk, når en borger mundtligt beder fx en sagsbehandler om hjælp og får en umiddelbar afvisning, eller hvis sagsbehandleren foreslår en anden form for hjælp i stedet. I de tilfælde har borgeren i juridisk forstand søgt (mundtligt) om en specifik foranstaltning, og ansøgningen skal dokumenteres og behandles, så der eventuelt kan klages over den. Det er dog ofte uklart for borgeren, at der i situationen er tale om en afgørelse.

Derfor er det vigtigt, at myndighedspersoner m.fl. er særligt opmærksomme på at opfange, når en borger mundtligt beder om hjælp, og derefter grundigt vejleder og hjælper med at omsætte det ønske til en ansøgning om en konkret foranstaltning - som det også fremgår i forvaltningslovens §7.

Flere af de mennesker, der deltog i processerne hos henholdsvis Ankestyrelsen og Faxe Kommune, gav udtryk for, at de oplever svært forståeligt sprog som en meget stor barriere i klagesystemet.

Derfor foreslår de blandt andet, at kommunale afgørelser altid indledes med et resumé af afgørelsen på hverdagsdansk, og at borgerens ankemuligheder beskrives konkret. De foreslår også, at kommunerne uddanner deres medarbejdere til i langt højere grad at kommunikere i et forståeligt sprog, og at kommunerne i højere grad bruger visuel kommunikation.

Lange sagsbehandlingstider

Flere deltagere i Rådet for Socialt Udsattes processer hos Ankestyrelsen og i Faxe Kommune pegede også på lange sagsbehandlingstider - både i kommunerne og hos Ankestyrelsen - som en stor barriere og som en stor udfordring generelt i mødet med systemet.

Lange sagsbehandlingstider kan have uoverskuelige konsekvenser for socialt udsatte menneskers forsørgelsesgrundlag, boligsituation og helbred, og dermed ende med at forværre deres sociale problemer.

Rigsrevisionen udgav i april 2022 et notat om Ankestyrelsens sagsbehandlingstider og produktivitet. Notatet viser, at Ankestyrelsen har nedbragt deres sagsbehandlingstid mellem 2018 og 2021 på behandling af klagesager. I 2018 var den gennemsnitlige sagsbehandlingstid 21,2 uger for en kommunal beskæftigelsessag og 20,8 uger for en kommunal socialsag. I 2021 var tiderne nedbragt til henholdsvis 13,5 uger og 15,5 uger. Det kan dog stadig føles som meget lang tid, når man som socialt udsat borger går og venter på en potentielt livsomvæltende afgørelse. 

^{De aktuelle gennemsnitlige sagsbehandlingstider i Ankestyrelsen kan ses på Ankestyrelsens hjemmeside.} 
I kommunerne er sagsbehandlingstiderne sværere at afdække. Men mange af de socialt udsatte borgere, som rådet har mødt i sit arbejde, oplever, at der ofte går lang tid, før de modtager en afgørelse fra kommunen.

Justitia har i 2022 analyseret kommunernes sagsbehandlingstider. Analysen viser blandt andet, at der mangler viden om kommunernes faktiske sagsbehandlingstider, at borgerne kun har ringe mulighed for at fremskynde sagsbehandlingen, og at det er begrænset, hvad man får ud af at klage over sagsbehandlingstiderne.

Et eksempel fra Justitias analyse fortæller om en borger, der ventede tre en halv måned på at få bevilliget kontanthjælp. Et andet eksempel fortæller om en hjemløs kvinde, der ventede fem år på at få svar på en ansøgning om botilbud. Det er selvsagt eksempler, der kan have meget store konsekvenser for borgerens situation.

Justitia konkluderer blandt andet:

- Den manglende viden om de faktiske sagsbehandlingstider i kommunerne er imidlertid – af flere årsager – meget betænkelig set ud fra en retssikkerhedsmæssig vinkel.

Det gennemgående forslag fra deltagerne i rådets to processer med henholdsvis Ankestyrelsen og Faxe Kommune er kort og godt: Forkort sagsbehandlingstiden. I begge processer var det udbredt, at deltagerne på egen krop havde oplevet lange sagsbehandlingstider som stressende og angstprovokerende, og at de kan have store menneskelige omkostninger.

Manglende hjælp og vejledning

På møderne med Ankestyrelsen og Faxe Kommune stod det klart, at mange af deltagerne har oplevet utilstrækkelig hjælp og vejledning fra kommunerne, når de vil klage. Flere gav udtryk for, at socialt udsatte mennesker ofte mangler mennesker i deres netværk, der har ressourcer til hjælpe dem og vejlede dem til at forstå en afgørelse og udarbejde en klage, og mange har ikke selv ressourcer til at opsøge sociale organisationer eller andre frivillige tilbud for at få hjælp.

Ofte er der også tale om digitale barrierer, som efterhånden er velkendte på det sociale område. Brugen af NemID/MitID, elektroniske klageskemaer, mailkorrespondancer, tilvejebringelse af dokumentation via fx SKAT eller Borger.dk mv. gør det for mange endnu mere uoverskueligt at starte en klagesag. Det gælder ikke kun socialt udsatte borgere, men også ældre borgere, borgere med handicap og andre, der er såkaldt digital udsatte.

I en rapport fra Justitia udgivet i sommeren 2022 peges der på, at op mod en fjerdedel af befolkningen er digitalt udsatte. Rapporten fokuserer på det digitale redskab Selvbook, som anvendes til at booke tider på jobcentrene, men generelt anbefaler Justitia, at:

- Der skal være bedre adgang til at få personlig digital træning til borgere, som gerne vil lære at anvende digitale selvbetjeningssystemer mv.

Og at:

- Der skal være bedre adgang til personlig digital hjælp til borgere, som ikke er i stand til at blive digitale, men alligevel ønsker at benytte sig af de digitale muligheder uden involvering af et eventuelt personligt netværk. Dette kan f.eks. være i form af digitale støttepersoner, der placeres strategisk i kommunerne, på herberger for hjemløse, retshjælpskontorer og lignende.

Justitias anbefalinger ligger i tråd med det, som deltagerne i Rådet for Socialt Udsattes processer i Ankestyrelsen og Faxe Kommune generelt peger på i forhold til en klageproces – det er dog ikke kun i forhold til digitale barrierer, at der er brug for hjælp. Deltagerne peger på, at der er brug for lønnet personale, der har opgaven med at hjælpe socialt udsatte borgere med at klage.

Deltagerne i processen med Ankestyrelsen formulerer deres anbefaling således:

- Der er behov for aflønnede personer, der kan hjælpe borgere i gang med klageprocessen og tage dem i hånden og hjælpe med at vurdere, hvad de vil kunne få medhold i, hjælpe dem med at klage og hjælpe dem under hele processen. Hjælpen må ikke bare smides over på frivillige kræfter, som det er mange steder nu.

Visse steder har borgerrådgiveren en generelt hjælpende rolle og kan vejlede om klagemuligheder, hjælpe med at forstå klagevejledninger fra forvaltningen og eventuelt hjælpe med at formulere klagen. Men der er brug for at udbrede og udvide den ordning markant, hvis retssikkerheden skal understøttes, og flere socialt udsatte borgere skal kunne gøre deres ret til at klage gældende.   

Derudover er der brug for, at kommuner og andre relevante myndigheder i højere grad er opsøgende i sit arbejde for at informere og hjælpe socialt udsatte borgere, når der fx bliver sendt breve med afgørelser, information om sagsbehandlingen og lignende. Særligt hvis en borger ikke svarer på en henvendelse inden fristen, eller ikke møder op til et møde, er der god grund til at opsøge vedkommende. Ideelt skal det dog ske allerede i god tid, inden mødet skulle have været afholdt, eller inden tidsfristen er overskredet, så man sikrer sig, at borgeren rent faktisk har modtaget og forstået informationen fra fx kommunen.

Manglende indsigt og overblik over egen sag

I Rådet for Socialt Udsattes rapport fra 2020 viser interviews med medarbejdere i Ankestyrelsen, at når Ankestyrelsen behandler en klagesag, så lægger styrelsen til grund, at kommunen har medsendt alle relevante oplysninger. Ankestyrelsen går desuden ud fra, at borgeren selv kontakter Ankestyrelsen, hvis der er yderligere at tilføje. Det betyder, at Ankestyrelsen ikke kontrollerer, om der er yderligere relevante oplysninger, fx ved at kontakte borgeren.

Det er ellers noget, som deltagerne i rådets deltagelsesproces efterspørger meget klart. De formulerer deres forslag således:

- Gør borgerens stemme tydelig og ha’ synlige trin, der sikrer, at borgeren altid bliver spurgt, frem for, at borgeren selv skal skrive til eller kontakte Ankestyrelsen. Fx automatisk opringning fra sagsbehandler og løbende opfølgning til borgeren.

For netop den antagelse, at kommunen sender alle relevante oplysninger og har oplyst sagen tilstrækkeligt, er der mange af de socialt udsatte mennesker fra deltagelsesprocessen, der er uenige i. Derfor lyder et af de prioriterede forslag fra deltagerne:

- Der skal være automatisk aktindsigt til borgeren. Når kommunen sender klagen til Ankestyrelsen, sendes den også til borgeren med mulighed for at komme med bemærkninger og supplerende oplysninger.

I rådets rapport fra 2020 fortæller en af de adspurgte borgere om en særdeles dårlig oplevelse:

- Jeg gør alt, hvad jeg kan, skriver til Ankestyrelsen, at jeg har brug for mere tid til at fremkomme med alle de oplysninger, som kommunen ikke har indsendt samt endnu mere dokumentation på kommunens løgne, hvilket er nærmest umuligt for mig, der er så hårdt ramt, ikke mindst kognitivt. Ankestyrelsen vender ikke tilbage på mine henvendelser, jeg får dog aktindsigt, så jeg kan se, min anmodning er registreret, regner med alt er ok - men så bum, så kommer der en afgørelse, uden jeg fik mulighed for at indsende yderligere kommentarer, en afgørelse der SLET IKKE, som i SLET IKKE forholder sig til mine kritikpunkter, bl.a. at jeg ikke er inddraget, ikke partshørt.

I processen med Faxe Kommune peger flere deltagere på en generel uigennemsigtighed i sagsbehandlingsprocesserne og efterspørger bedre information og mere inddragelse i egen sag.

Rådet for Socialt Udsatte anbefaler

På baggrund af den viden, som Rådet for Socialt Udsatte har fået via sit arbejde med rapporten Socialt udsattes brug af klagesystemet samt de to efterfølgende deltagelsesprocesser hos henholdsvis Ankestyrelsen og Faxe Kommune, hvor socialt udsatte mennesker har bidraget med viden og konkrete erfaringer, har rådet fem anbefalinger til, hvordan man kan gøre socialt udsatte menneskers adgang til klagesystemet bedre.

Læs mere

Hvis du vil vide mere om Rådet for Socialt Udsattes arbejde med deltagelse, rådets rapport om Socialt udsattes brug af klagesystemet og deltagelsesprocesserne hos Ankestyrelsen og Faxe Kommune samt deltagernes bud på udfordringer og deres anbefalinger, kan du klikke på de forskellige links i boksene herunder.